ISSN: 1130-2887 - eISSN: 2340-4396

DOI: https://doi.org/10.14201/alh.21152

COMISIONES DE LA VERDAD Y REFORMAS DEL SECTOR SEGURIDAD Y DEFENSA EN AMÉRICA LATINA

Truth Commissions and Reforms to the Security and Defense Sector
in Latin America

Elena Martínez Barahona

Universidad de Salamanca, España

 embarahona@usal.es

Héctor Centeno Martín

Universidad de Salamanca, España

 hectoruds@usal.es

Fecha de recepción: 15 de julio de 2019
Fecha de aceptación y versión final: 2 de marzo de 2020

RESUMEN: El presente artículo pretende examinar la formulación y medir el nivel de implementación de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad respecto a las ff. aa. y cuerpos de seguridad. A su vez, se presenta como una estrategia para abordar el análisis de la formulación e implementación de las recomendaciones, a través de una selección de casos y de observaciones coherente con la finalidad de que tanto los estudios cuantitativos como los cualitativos sean precisos a la hora de abordar una temática poliédrica y compleja. Para la realización de este estudio se tomarán como referencia las bases de datos creadas en el proyecto Beyond Words: Implementing Latin American Truth Commission Recommendations (Elin Skaar- Michelsen Institute 2014-2017).

Palabras clave: comisiones de la verdad; fuerzas armadas; policía; defensa y seguridad; justicia transicional.

ABSTRACT: This article intends to examine the formulation and measure the level of implementation of the recommendations of the Truth Commission regarding the Armed Forces and security forces. At the same time, it is presented as a strategy to address the analysis of the formulation and implementation of the recommendations, through a selection of cases and observations consistent with the purpose that, both quantitative and qualitative studies are accurate when to address a complex and polyhedral theme. In order to carry out this study, the databases created in the Beyond Words: Implementing Latin American Truth Commission Recommendations project (Elin Skaar-Michelsen Institute 2014-2017) will be taken as a reference.

Key words: truth commisions; army; police; defense and security; transitional justice.

I. Introducción[1]

[…] la próxima semana vamos a enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que va a permitir a nuestras Fuerzas Armadas, sin necesidad de establecer estado de excepción constitucional […] poder colaborar en la protección de la infraestructura crítica de nuestro país (presidente de Chile, Sebastián Piñera, noviembre 2019).

He dispuesto el toque de queda y la militarización del dmQuito y valles. Empezará a regir a las 15:00. Esto facilitará la actuación de la fuerza pública frente a los intolerables desmanes de violencia (presidente de Ecuador, Lenin Moreno, Tweet de @Lenin. 8:22 pm, oct. 12, 2019).

El pasado febrero de 2020 el presidente de El Salvador Nayib Bukele entró con el Ejército en la Asamblea Legislativa exigiendo a los diputados que sesionaran para la aprobación de un desembolso de fondos con el objetivo de equiparar a la Policía y al Ejército para enfrentar la violencia. La Sala Constitucional de la Corte Suprema le pediría días más tarde «abstenerse de usar las Fuerzas Armadas en actividades contrarias a los fines constitucionales»[2]. En Bolivia las Fuerzas Armadas habían pedido una norma que respaldara su intervención en las manifestaciones tras las elecciones del 20 de octubre de 2019. El decreto que eximía a los militares de responsabilidad penal en la represión de las protestas sería anulado un mes más tarde por la presidenta Jeanine Añez. Protegidas bajo el decreto, las fuerzas de seguridad reprimieron durante un mes duramente a los manifestantes. Estos son solo dos ejemplos actuales del rol central que continúan teniendo las fuerzas militares en el sistema político de muchos países de América Latina. En otros países, como Perú, Ecuador, Chile, Brasil o Venezuela, los militares han sido movilizados por los presidentes frente a opositores civiles o políticos. Las complejidades a las que se enfrentan los procesos democráticos actuales junto con la actualidad de la cuestión de la seguridad ciudadana han convertido de nuevo a los militares en un tema central de la agenda política. Aquellos países que han optado por estrategias de militarización y participación masiva y sostenida de las Fuerzas Armadas (ff. aa.) en tareas de seguridad pública frente a criminalidad o manifestaciones sociales experimentan graves vulneraciones de los derechos humanos entre las que se cuentan ejecuciones, torturas y desapariciones forzadas[3]. Además, la reciente sanción de leyes especiales para perpetuar la militarización de la seguridad tiene como consecuencia que los militares solo rindan cuentas ante la jurisdicción militar amparando sus intervenciones bajo el estado de excepción, suspendiendo así la legislación ordinaria y las garantías individuales[4]. De este modo, vuelve al debate público uno de los problemas más importantes de los procesos de paz y transición a la democracia: el control civil de las ff. aa.

Desde el regreso de la democracia hace ya varias décadas, la ausencia de golpes de estado tradicionales en América Latina no debería hacernos olvidar que el verdadero control civil sobre las Fuerzas Armadas sigue siendo un desafío constante (Diamint 2015: 155).

Podemos constatar entonces cómo en la actualidad siguen persistiendo algunas de las deficiencias que fueron analizadas y que trataron de resolverse en los procesos de Justicia Transicional, en general, y a través de las recomendaciones de las Comisiones de la Verdad (cdv), en particular. Incluso, vuelven a la actualidad debates sobre cuestiones como la rendición de cuentas por las violaciones de derechos humanos ocurridas durante etapas de dictaduras y/o conflictos armados que siguen sin ser resueltas.

La incompleta democratización, profesionalización e institucionalización de las ff. aa. y Policía en América Latina obliga a retroceder hasta la experiencia transicional para formular dos interrogantes: ¿cómo fueron formuladas las recomendaciones de las cdv en materia de ff. aa. y Policía? ¿Cuál es el nivel de implementación de dichas recomendaciones?

Para dar respuesta a estas cuestiones el trabajo se articula en cinco apartados. En primer lugar, se aborda un breve marco teórico en el que se contextualiza a las ff. aa. y la Policía en los procesos de Justicia Transicional y las cdv. En el apartado siguiente se explica la metodología utilizada para la descripción y análisis de las recomendaciones. En el tercer punto, se analiza la formulación de las recomendaciones de las cdv, y, posteriormente, en el cuarto apartado, el nivel de implementación de estas. Por último, el artículo se cierra con un apartado de conclusiones.

El estudio persigue tres objetivos principales: el primero, recopilar, ordenar y analizar las recomendaciones que formulan las cdv relativas a ff. aa. y Policía en América Latina; en segundo lugar, analizar el estado de implementación de dichas recomendaciones, y, por último, constituir un punto de partida, tanto empírico como metodológico, para un futuro estudio explicativo acerca de los factores que inciden en el nivel de implementación de las recomendaciones estudiadas.

Constituye así el primer trabajo que analiza de forma sistematizada todas las recomendaciones de las cdv en América Latina relativas a ff. aa. y Policía. De esta manera, se contribuye al campo de las investigaciones comparadas en Justicia Transicional superando la lógica de comparación subregional (Cono Sur, Centroamérica, región andina). Supone, por tanto, un punto de partida necesario para indagar en la lógica de los procesos que expliquen el actual nivel de implementación de las recomendaciones. Además, el artículo proporciona datos más precisos para formular de forma estratégica recomendaciones en futuros procesos de Justicia Transicional, con el fin de construir ff. aa. eficaces y democráticas.

En clave actual, el estudio de las implementaciones permite evaluar problemas y retos a los que se enfrentan tanto ff. aa. como Policía, en dos ámbitos fundamentales: las amenazas de violencia y criminalidad presentes en la región latinoamericana y el llamado «nuevo militarismo» en América Latina (Diamint 2015). Este término hace referencia a la reciente intervención de las ff. aa. en los gobiernos y en la toma de decisiones políticas por invitación de los gobernantes democráticamente elegidos. Todo ello a sabiendas de que la subordinación de las ff. aa. a la esfera civil fue uno de los objetivos prioritarios de los procesos de Justicia Transicional en América Latina.

II. Justicia Transicional, Comisiones de la Verdad y reformas del sector Seguridad y Defensa (rsd)

La Justicia Transicional constituye un sujeto de estudio que aún se encuentra en construcción teórica y metodológica. Sin embargo, sí podría existir consenso en torno a la definición de «mínimos» que proporcionan Olsen, Payne y Reiter (2010: 9): «Conjunto de mecanismos y aproximaciones para enfrentarse a la violencia del pasado». En una conceptualización teórica más desarrollada, Forcada Barona (2011: 9) la define como «una expresión que cubre prácticas, arreglos institucionales y técnicas de ingeniería social, cuyo objetivo, dentro de los límites impuestos por el Derecho Internacional, es la facilitación a las sociedades, que han estado o están inmersas en conflictos violentos o regímenes dictatoriales, de la transición hacia una situación de paz duradera, de democracia y de respeto de los Derechos Humanos». En este sentido, uno de los mecanismos de la Justicia Transicional lo constituye la cdv, definida como «un organismo temporal establecido con un mandato oficial para investigar violaciones pasadas de los derechos humanos, identificar los patrones y las causas de la violencia y publicar un informe final a través de un procedimiento políticamente autónomo» (Bakiner 2016: 24). En su informe final, la cdv formula un conjunto de recomendaciones dirigidas a conseguir los objetivos (y derechos) últimos de la Justicia Transicional: verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Este cuarto derecho se concreta en «las reformas institucionales sobre estructuras involucradas en el conflicto con el fin de garantizar las condiciones para el mantenimiento de la paz» (García 2014: 2). Siguiendo a Binkerhoff (2005, en García 2014), tres son las dimensiones de reforma necesarias en escenarios de postconflicto: legitimidad, eficiencia y seguridad. De esta manera, y siguiendo la última dimensión, las reformas del sector Seguridad y Defensa (rsd) constituyen pilares fundamentales de las cdv.

Sin embargo, el proceso de reforma a través de las recomendaciones resulta complejo debido a la posición obstaculizadora de las ff. aa. y de la Policía, actores indiscutibles en los conflictos armados o en las dictaduras. Por ejemplo, en Perú, que entre 1989 y 1993 constituyó el país en el que más desapariciones forzadas se produjeron (Millán 2015: 445), un grupo de 42 ex comandantes generales del Ejército de Tierra, Mar y Aire criticaron fuertemente el informe y lo calificaron de sesgado. Por otra parte, la Asociación de Oficiales, Generales y Almirantes del Perú (adogen), la institución más representativa de los militares retirados, mostró su rechazo al informe final (Arce 2010: 33-34). Por otra parte, en Brasil, las ff. aa. publicaron, como respuesta al informe Brasil Nunca Mais, el contrainforme Brasil Sempre, en el cual justificaron su labor como necesaria «para salvar a la patria del monstruo del comunismo y del caos interno» (Marchesi 2001: 7, en Millán 2015: 438).

En general, las cdv no contaron con la participación de las Fuerzas Militares (ver Tabla i). Las intervenciones de los militares en las mismas fueron a título individual y nunca como institución, con la excepción de Perú donde sí hubo comités de apoyo a la cdv durante el proceso (Arce 2010). Sin embargo, y como se ha citado más arriba, no hubo posterior reconocimiento de responsabilidad y sí un rechazo público por parte de los militares a las conclusiones de esta. El único país en el que se reconoció la cdv y sus resultados fue en Chile (Comisión Valech 2003). En general, se percibe una ausencia del discurso de las ff. aa. dentro de los informes de la cdv tanto por su negativa a participar oficialmente como por la falta de discurso unificado sobre el conflicto o por crear un imaginario colectivo en el que no eran incluidas dentro de las negociaciones de paz, como en El Salvador y Guatemala (Castillo 2018: 360)[5].

Si bien se experimenta una tendencia de comportamiento de las ff. aa. respecto a las cdv, es necesario señalar la gran variabilidad de contextos en los que fueron instauradas. Se cree conveniente señalar estas diferencias en torno a las cdv, pues ayuda a contextualizar las recomendaciones emitidas por estas, así como la respuesta de las ff. aa. a los informes finales. En este sentido, es necesario tener en cuenta dos aspectos básicos: si la cdv es transicional o postransicional[6] y si responde a una transición a la democracia o a la paz (ver Tabla i).

En cuanto al primer aspecto, existe variabilidad en la fecha de instauración de las cdv entre los países estudiados; mientras que unas son creadas justo después del conflicto o dictadura (como, por ejemplo, la Comisión de la Verdad de Argentina), otras son creadas años después (por ejemplo, la Comisión de la Verdad de Brasil). En segundo lugar, el contexto en el que surgen dichas comisiones también difiere: mientras la mayoría de ellas se aprueban tras un periodo autoritario, algunas lo hacen tras un proceso de paz y en muchos casos tras la firma de Acuerdos de Paz (por ejemplo, en El Salvador o Guatemala). Esta tabla evidencia también el escaso reconocimiento y participación de las Fuerzas Armadas en todas las Comisiones de la Verdad (con excepciones muy puntuales en el caso de Perú y de la Comisión de Chile Valech).

Tabla i
Comisiones de la Verdad y ff. aa. en América Latina

País	Años	Transición	Tiempo	Participación	Reconocimiento
Argentina	1983-84	Democracia	Transicional	No	No
Uruguay 1	1985	Democracia	Transicional	No	No
Chile Rettig	1990-91	Democracia	Transicional	No	No
El Salvador	1992-93	Paz	Transicional	No	No
Guatemala	1997-99	Paz	Transicional	No	No
Panamá	2001-02	Democracia	Postransicional	No	No
Uruguay 2	2000-03	Democracia	Postransicional	No	No
Perú	2001-03	Democracia	Transicional	Sí	No
Chile Valech	2003-04	Democracia	Postransicional	No	Sí
Paraguay	2004-08	Democracia	Postransicional	No	No
Ecuador	2007-10	Democracia	Postransicional	No	No
Brasil	2011-14	Democracia	Postransicional	No	No

Fuente: Elaboración propia.

Las ff. aa. se ven afectadas no solo por la lógica del proceso de transición y de las cdv, sino por las recomendaciones que estas emiten. Si bien el proceso se orienta hacia la clarificación de los hechos pasados, el sentido general de las recomendaciones lo hace hacia el futuro, evidenciando la importancia de la prevención, la cual es el objetivo del cuarto derecho de la Justicia Transicional, las garantías de no repetición.

III. Metodología: un camino hacia la selección de casos y observaciones

La estrategia metodológica de este trabajo se centra en la sistematización de la información para una posterior selección de casos eficiente. Esta metodología se inserta al interior de un diseño mayor con el fin de superar los problemas que en la actualidad poseen los estudios de medición de impactos de la Justicia Transicional, en general (Mendeloff 2004; Hazan 2006; Hunjoon 2008; Hunjoon y Sikkink 2010; Olsen, Payne y Reiter 2010; Thoms, Ron y Paris 2010; Sikkink 2011; Skaar, Malca y Eide 2015; Skaar, García-Godos y Collins 2016; Trejo Albarracín y Tiscornia 2018; Ang y Nalepa 2018), o de las cdv, en particular (Barahona de Brito, González-Enriquez y Aguilar 2001; Long y Brecke 2003; Gibsons 2004a y 2004b; Kenney y Spears 2005; Brahm 2007 y 2010; Olsen, Payne, Reiter y Brahm 2010; Taylor y Dukalskis 2012; Bakiner 2014). Estos trabajos y sus distintos enfoques poseen problemas que radican en el seno de su metodología: los estudios cuantitativos construyen modelos estadísticos con problemas de endogeneidad y multicolinealidad (Bakiner 2014), mientras que los estudios cualitativos corren el riesgo de no tener un carácter generalizable. Por su parte, la metodología mixta intenta superar estos problemas aprovechando las fortalezas de ambos métodos a la vez que intenta superar sus debilidades.

En este sentido, se cree que una estrategia para reducir problemas metodológicos radica en una construcción de una base de datos detallada y sólida; una selección de casos y observaciones eficiente y coherente, y un posterior análisis cualitativo. La selección eficiente y coherente de los casos y de las observaciones, que en este caso se corresponden con las cdv y las recomendaciones, pasa por escoger cdv y recomendaciones que compartan un sentido teórico o temático, máxime cuando se realizan trabajos que analizan el grado de correlación entre las recomendaciones y su nivel de implementación. En este trabajo se realiza un corte transversal de las recomendaciones a través de las cdv, seleccionando únicamente las destinadas a uno de los temas cruciales en las transiciones, el sector Seguridad y Defensa. Además, al interior de esta selección, se realizan cruces de datos en función de la temática específica que aborda.

Para la elaboración de este estudio se toman como referencia las bases de datos creadas en el proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017), dirigido por Elin Skaar (Chr. Michelsen Institute, Noruega) y financiado por The Research Council of Norway[7]. El proyecto de investigación analiza las recomendaciones de los informes finales de las cdv de la región latinoamericana desde 1982 hasta el año 2018, con el objetivo de identificar tipologías de recomendaciones, actores, factores y contextos en los que estas se insertan. Las cdv estudiadas corresponden, por orden cronológico, a: Argentina (1983/84), Uruguay 1 (1985), Chile Rettig (1990/91), El Salvador (1992/93), Guatemala (1997/99), Panamá (2001/02), Uruguay 2 (2000/02), Perú (2001/03), Chile Valech (2003/05), Paraguay (2004/08) y Brasil (2012/14).

Para su categorización y descripción se han organizado las recomendaciones en relación con tres ejes (ver Tabla ii).

(a) De forma agregada sin distinguir el sector al que se dirige la reforma. De este modo es posible evidenciar el peso relativo que tienen las recomendaciones sobre Fuerzas Armadas y Policía en el total de las recomendaciones de las Comisiones de la Verdad.

(b) En función del sector destinario de la recomendación, distinguiendo tres categorías de análisis: ff. aa., Policía y ambas (Fuerzas Armadas y Policía). En este sentido, es relevante ver cuántas recomendaciones están dirigidas a las fuerzas militares y cuántas a la Policía. En este punto es necesaria una matización: hay recomendaciones que involucran a ambas instituciones, por lo que se ha respetado el sentido de la recomendación.

(c) En función de la temática que se pretende reformar, se ha construido una clasificación transversal con el objetivo de agrupar recomendaciones, atendiendo a su propósito (educación, justicia militar, archivos, desmilitarización de la Policía o eliminación de la pena de muerte, entre otras). Aunque pueda parecer una categoría demasiado exhaustiva, se ha optado por mostrar las recomendaciones tal y como las cdv las formularon para evitar pérdida de información. Esta división por temáticas permite crear conjuntos de países y modelos explicativos reduciendo sus inconsistencias.

Tabla ii
Esquema de análisis comparativo

Agregada	Sin distinguir sector, tipología o temática.
Sectores	ff. aa.; Policía; ff. aa. y Policía.
Temática	Educación y formación; Valores; Procedimiento de actuación; Procedimiento de detención; Justicia Militar; Desmilitarización; Control civil; Inteligencia; Nueva doctrina de seguridad; Depuración; Archivos e información; Criminal; Reparación; Obediencia debida; Estado de excepción; Pena de muerte; Reconocimiento de violaciones; Grupos paramilitares; Integración en la sociedad.

Fuente: Elaboración propia.

Una vez seleccionados los casos, se ha construido la variable «nivel de implementación» atendiendo a cuatro categorías: 1) Sin información, 2) No implementada, 3) Parcialmente implementada y 4) Altamente implementada. Una recomendación pertenece a la primera categoría cuando no se encuentra información relativa a la misma. En cuanto a la segunda, se considera no implementada cuando, una vez se tiene evidencia empírica, la recomendación ha sido ignorada por completo o cuando se constata que, aun existiendo acciones, estas no constituyen ningún progreso para la implementación. En cuanto al tercer apartado, se han considerado las recomendaciones como parcialmente implementadas cuando existen acciones que caminan hacia la implementación completa, pero bien no son suficientes para la aplicación de la recomendación, bien han sido implementadas pero sin seguir el procedimiento estipulado por la cdv. Por último, una recomendación se considera altamente implementada cuando se han respetado los procedimientos para ello y además posee un nivel de implementación suficiente para la aplicación de la recomendación. La toma de decisión sobre el estado de implementación se ha basado en el estudio de fuentes primarias (archivos, legislación, sentencias, informes oficiales), fuentes secundarias y entrevistas a personas que participaron directamente en el proceso de transición. Además, esta decisión ha correspondido, en primer lugar, a los equipos de investigación que se encargaron del estudio de cada país y, en segundo lugar, ha sido estandarizado, tras un control comparativo, por los coordinadores del proyecto.

IV. Formulación de las recomendaciones de rsd

Para examinar las recomendaciones de las Comisiones de la Verdad se considera relevante atender a la forma en que estas están formuladas. Un estudio comparado permite analizar cuáles son los aspectos en los que incide más o menos una cdv. En este apartado se han creado clasificaciones para poder examinar la formulación de las recomendaciones atendiendo a diferentes niveles de agrupación:

(a) Clasificación agregada. Para este artículo se han sistematizado de forma cuantitativa las 783 recomendaciones de los doce informes finales, y de ellas se han extraído las que tenían como fin reformar algún aspecto de las ff. aa. y/o Policía, obteniendo un total de 130 recomendaciones, las cuales constituyen nuestras observaciones (ver Tabla iii). Desde una perspectiva global, se hallan cdv con un número muy reducido de recomendaciones (Argentina con 9, Uruguay 2 con 10 o Panamá con 11) y otras con un número elevado o muy elevado de recomendaciones si las comparamos con sus homólogas (Guatemala 84, Ecuador 155, Paraguay 199). Esto responde al hecho de intentar dar respuesta a problemas pasados de formas diversas y de construir una nueva institucionalidad.

Tabla iii
Recomendaciones de las CdV relativas a ff. aa. y Policía en América Latina

País	Número total recomendaciones	Número recomendaciones rsd	% rsd sobre total
		F	%
Argentina	9	1	11.1
Uruguay 1	2	0	0
Chile Rettig	110	25	22.7
El Salvador	43	11	25.6
Guatemala	84	27	32.1
Panamá	11	2	18.2
Uruguay 2	10	0	0
Perú	82	14	17
Chile Valech	36	4	11.2
Paraguay	199	20	10
Ecuador	159	14	8.9
Brasil	38	12	31.6
América Latina	783	130	16.6

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

(b) Por sectores de reforma. En cuanto al primer aspecto, se observa cómo las recomendaciones destinadas a la reforma de ff. aa. y Policía no ocupan un lugar central respecto al resto de recomendaciones como pueden ser las reformas administrativas o judiciales, englobadas en el Gráfico i en la categoría «otros». En él se detalla el número de recomendaciones destinadas a la reforma de las ff. aa. y la Policía respecto del total de estas, y se percibe cómo, incluso en los informes con mayor número de recomendaciones como Paraguay y Ecuador, el número de recomendaciones destinadas a la rsd no aumenta en la misma proporción. En este sentido, algunos estudios han apuntado a la existencia de Acuerdos de Paz eminentemente militaristas, donde la reforma de las ff. aa. se encontraba por encima de otros temas como el de la desigualdad socioeconómica (Castillo 2018: 363). Si se tienen en cuenta las recomendaciones formuladas por las cdv en América Latina, se puede observar que, en términos cuantitativos, estas no ocupan tal centralidad.

Por otra parte, mientras que Guatemala y Brasil son los dos países que más recomendaciones han destinado a la reforma de este sector (aproximadamente un tercio del total de sus recomendaciones), destaca el dato de que las dos comisiones de Uruguay son las únicas que no incluyeron ninguna recomendación explícitamente dirigida a la reforma de ff. aa. o Policía.

Gráfico i
Número de recomendaciones dirigidas a ff. aa. y Policía (respecto al total)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

Comparando por sector de reforma, las ff. aa. ocupan un rol central con respecto a la Policía en todos los países, destacando en El Salvador, Guatemala y Brasil (ver Gráfico ii). En los dos primeros países podría haber incidido el hecho de que se tratara de transiciones a la paz, y en cuyas negociaciones de los acuerdos de paz la reforma de la institución militar fuera un elemento central.

Gráfico ii
% de recomendaciones dirigidas a ff. aa. y Policía (respecto al total)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

(c) Por temática de recomendación. En relación con el tercer aspecto, la temática a la que se refieren las recomendaciones, se distinguen 19 categorías que son compartidas, a excepción de la última, por dos o más cdv. De esta manera se puede observar en dónde las cdv establecen mayor o menor énfasis cuando formulan sus recomendaciones (Tabla iv). Como se ha apuntado en el apartado anterior, aunque la clasificación no sea muy parsimoniosa, se ha decidido sacrificar la agregación de datos para no perder valor analítico sobre las temáticas de las recomendaciones. Aunque la exhaustividad, por un lado, dificulta el análisis, por otro, permite observar las diferencias entre las recomendaciones que responden tanto a variables contextuales como temporales de las cdv. Sin embargo, sí podemos extraer algunas conclusiones generales. En este sentido, se percibe que la reforma educativa es la temática con mayor presencia en las recomendaciones, pues constituye un 23,8%, seguida de las que se refieren a la construcción de nuevos valores al interior de ambas instituciones.

La reforma de los procedimientos (tanto de actuación como de detención) también es relevante, aunque se encuentra prácticamente monopolizada por la primera cdv chilena, lo cual guarda estrecha relación con los detenidos desaparecidos de las dictaduras. Si bien estos procedimientos son habituales en las dictaduras del Cono Sur, solo Chile recoge recomendaciones que apelan a la reforma del procedimiento de detención. Entre los posibles factores explicativos podrían citarse, además de las variables propias de cómo se produjeron esas violaciones de los derechos humanos, otras intrínsecas a los propios procesos de transición, como puede ser que las cdv de Argentina y Uruguay fueron las primeras en la región, las cuales poseían un desarrollo menor que las actuales, y en donde el número de recomendaciones era muy reducido, en comparación con el resto.

Resulta llamativo que temáticas como la desmilitarización de la Policía, la justicia militar, las depuraciones, la investigación o la persecución de perpetradores de violaciones de derechos humanos no tengan presencia transversal en todos los países. A modo de ejemplo, únicamente Brasil y Paraguay formulan recomendaciones para perseguir de forma explícita a los criminales, a pesar de que en todos los países se produjeron violaciones. Se observa así que el tiempo en el que se desarrolla la Comisión de la Verdad, mencionada como una de las variables descriptivas al inicio del trabajo, tiene su valor explicativo para la formulación de alguna de las recomendaciones sobre ff. aa.

Esta clasificación permite entonces hallar espacios de investigación interesantes y es en este punto en donde es necesario profundizar para poder explicar las razones de formulaciones diferenciadas entre los países estudiados.

Tabla iv
Clasificación de las recomendaciones según aspectos de reforma

Ítem	F	%	Países (orden alfabético)
Ítem	F	%	Países (orden alfabético)
Educación y formación	31	23,8	Argentina (1); Brasil (2); Ch. Rettig (5); Ch. Valech (1); Ecuador (5); El Salvador (2); Guatemala (6); Panamá (1); Paraguay (6); Perú (2)
Valores	18	13,8	Brasil (1); Ch. Rettig (2); Ecuador (1); El Salvador (2); Guatemala (7); Paraguay (4); Perú (1)
Procedimiento - actuación	14	10,8	Brasil (1); Ch. Rettig (1); Ch. Valech (1); Ecuador (2); El Salvador (2); Guatemala (5); Perú (2)
Procedimiento - detención	10	7,7	Ch. Rettig (9); Ecuador (1)
Justicia militar	8	6,2	Brasil (1); Ch. Rettig (3); Ch. Valech (1); Paraguay (3)
Desmilitarización y separación ff. aa. y Policía	7	5,4	Brasil (2); El Salvador (1); Guatemala (2); Perú (2)
Control civil	6	4,6	Chile Rettig (1); Ecuador (2); El Salvador (1); Panamá (1); Perú (1)
Inteligencia	5	3,8	Ch. Rettig (1); Guatemala (2); Paraguay (1); Perú (1)
Nueva doctrina de seguridad	5	3,8	Ch. Rettig (1); Ecuador (1); Perú (3)
Depuración	4	3,1	Ecuador (1); El Salvador (1); Guatemala (1); Paraguay (1)
Archivos e información	4	3,1	Brasil (2); Guatemala (1); Paraguay (1)
Criminal	3	2,3	Brasil (2); Paraguay (1)
Reparación	3	2,3	Ch. Valech (1); Guatemala (1); Paraguay (1)
Obediencia debida	3	2.3	Ch. Rettig (1); El Salvador (1); Guatemala (1)
Estado de excepción	2	1,5	Ecuador (1); Perú (1)
Pena de muerte	2	1,5	Guatemala (1); Paraguay (1)
Reconocimiento violaciones	2	1,5	Brasil (1); Paraguay (1)
Grupos paramilitares	2	1,5	Guatemala (1); Perú (1)
Integración en la sociedad	1	0,8	Ch. Rettig (1)
TOTAL	130	100

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

V. Implementación de las recomendaciones de rsd

Una vez analizada la formulación de las recomendaciones, en este apartado se evalúa el nivel de implementación de las mismas. En 2006, Pierre Hazan reflejaba la ausencia de estudios que evaluaran el grado de implementación de las recomendaciones y, además, señalaba la falta de implementación de estas:

Lamentablemente, aún no se ha llevado a cabo un análisis, que sepamos, sobre el nivel de implementación de las recomendaciones de los informes de las comisiones de la verdad por parte de las autoridades. Parece, sin embargo, que la mayoría de las recomendaciones no se han implementado, ni ha habido una discusión sustancial sobre ellas (Hazan 2006: 39).

Este apartado pretende superar las carencias en la literatura analizando el nivel de implementación de las recomendaciones que se refieren a la rsd, atendiendo a los tres ejes del esquema de análisis: (a) de manera global sin diferenciar el sector de reforma, (b) en función del sector de reforma y (c) teniendo en cuenta la temática que aborda.

(a) Clasificación agregada. De manera global, una primera dificultad que posee este estudio es que las cdv recientes (Brasil y Paraguay) tienen más problemas de seguimiento de la implementación de sus recomendaciones por la falta de información o tiempo (Gráfico iii). Sin embargo, no podría afirmarse que este fenómeno fuese exclusivo de las recomendaciones dirigidas a la rsd, ya que esta proporción se mantiene constante con todas las recomendaciones.

En Argentina, la única recomendación (de las 9 totales de la cdv) destinada a la rsd fue implementada. De esta manera, en la primera cdv de Chile el grado de implementación, cercano al 80%, cobra mayor relevancia, ya que es el segundo país que destina más recomendaciones a la rsd (un total de 25). Este porcentaje es algo superior a su segunda cdv, en donde el 50% de las recomendaciones fueron implementadas y cerca de un 20% lo estaban de forma parcial. Además, en ninguno de los dos países se ha detectado la nula implementación de alguna de sus recomendaciones.

Sin embargo, en otros contextos la tasa de implementación es mucho más baja. Así, Guatemala es el país con el mayor número de recomendaciones no implementadas, más del 50% y menos del 40% de recomendaciones altamente implementadas. En este mismo sentido, El Salvador experimenta una tasa de implementación similar a la de Perú, algo superior al 60% en ambos países. Esto nos habla de la dificultad de implementar las recomendaciones en países con una transición después de un conflicto armado. Estas «transiciones para la paz» conllevan cuestiones mucho más complejas que impedirían en muchos casos la implementación total de las recomendaciones.

En las experiencias más recientes de Paraguay y Ecuador se advierte un nivel de implementación en torno al 20%, con la diferencia de que Ecuador tiene un número mayor de recomendaciones parcialmente implementadas. Por último, se hallan dos países que no han implementado ninguna recomendación de forma amplia, estos son Panamá y Brasil. Sin embargo, hay dos diferencias notables entre estos dos últimos: el número de recomendaciones y las recomendaciones sin información. En cuanto a la primera diferencia, el número de recomendaciones en Brasil es seis veces superior al de Panamá (12 vs. 2); respecto a la segunda, Brasil posee un alto número de recomendaciones sin información, en torno al 75%, lo cual se debe tanto a la reciente fecha de creación de la cdv como al momento en que se realizó el trabajo de campo del proyecto[8]. Trabajos posteriores indican el incumplimiento de la mayoría de las recomendaciones de la cdv que se refieren a defensa y seguridad[9].

Gráfico iii
Implementación de las recomendaciones de rsd

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

(b) Por sectores de reforma. Si se desagrega por sector de reforma en los rubros que analizamos en este artículo, no se observa un patrón claro de implementación (Gráfico iv). Sin embargo, sí parece haber un comportamiento parecido al interior del país, y es que el país que implementa sus recomendaciones respecto a un sector lo hace de manera parecida en el otro. Por ejemplo, en Chile Rettig, El Salvador, Guatemala, Perú y Ecuador, el nivel de implementación ha mantenido similares comportamientos. Por otra parte, no se aprecia que exista una mayor o menor falta de información en función del tipo de sector al que se refiere la recomendación, pues responde más a una lógica de país.

Gráfico iv
Implementación de las recomendaciones de rsd según sector de reforma

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

(c) Por temática de recomendación. En el último y cuarto eje (Gráfico v), si se desagregan las recomendaciones por temáticas, se puede advertir que las recomendaciones relativas a aspectos educativos y de formación han sido las que se han implementado en mayor número, seguidas de las relacionadas con cuestiones de valores, procedimentales (tanto de detención como de actuación) y, por último, las que hacen referencia a la justicia militar. Sin embargo, las tres primeras categorías en número de recomendaciones también poseen una suma alta sin implementar o sin información, como es el caso de las dos primeras categorías, relativas a educación y formación, y valores.

Gráfico v
Implementación de las recomendaciones de rsd según temática

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

Para poder comparar el nivel de implementación entre temáticas diferentes es necesario analizar el nivel de implementación en valores relativos (Gráfico vi). En este sentido, se puede observar que las categorías con mayor número de recomendaciones (educación y formación, valores y procedimientos de actuación) poseen un porcentaje de implementación alto o parcial, en torno al 50%. En la temática relacionada con la reforma de los procedimientos de detención, exclusiva de la comisión chilena, se observa un nivel de implementación cercano al 90%. Otras temáticas, menos numerosas en cuanto a recomendaciones, pero claves para la rsd, tienen suertes dispares. En este sentido, cuestiones como la pena de muerte, la persecución de criminales, el acceso a la información y/o apertura de archivos, las políticas de depuración o la desmilitarización de la Policía poseen un grado de implementación reducido, predominando la falta de información o la no implementación. De esta manera, podrían existir indicios de que aquellas recomendaciones que inciden en temáticas concretas y cruciales y que miran hacia el pasado, como son depuración, acceso a la información y/o apertura de archivos o persecución de criminales, tienen un menor éxito en su implementación que aquellas que tienen como objetivo la
reforma de ambas instituciones con proyección de futuro, como las procedimentales,
la construcción de nuevos valores o las educativas y formativas.

Gráfico vi
Implementación de las recomendaciones de rsd según sector

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del proyecto Beyond Words: Latin American Truth Commissions’ Recommendations (2014-2017).

En definitiva, se observan diferencias relevantes sobre el grado de implementación tanto en países como en temáticas. Este análisis sugiere la dificultad de implementar recomendaciones en países con una transición después de un conflicto armado ya que tienen que lidiar con cuestiones mucho más complejas. Del mismo modo, las recomendaciones que implican aspectos relativos a la educación han resultado tener una tasa de implementación más alta debido a su relativa facilidad para llevarlas a cabo. Sin embargo, sigue existiendo muy baja implementación en muchas de las recomendaciones que implican reformas de aspectos más controvertidos como el acceso a la información y/o apertura de archivos, las políticas de depuración o la desmilitarización de la Policía. Esta evidencia empírica concuerda con la ausencia generalizada de reconocimiento de responsabilidad por parte de las Fuerzas Armadas, señaladas por las cdv como responsables de muchas de las violaciones de los derechos humanos cometidas en el pasado. Tal y como se ha indicado al inicio de este trabajo, las Fuerzas Armadas no han reconocido los informes, ni la labor realizada por las comisiones en tanto que generaban un solo tipo de discurso dejando fuera otros relatos. La ausencia de este sector en las cdv ha afectado a largo plazo a la implementación de muchas de las recomendaciones referidas al mismo como se ha podido ver en este apartado.

VI. Conclusiones

El nuevo papel que las Fuerzas Armadas y la Policía están adquiriendo en muchas de las democracias de la región, debido a las llamadas «nuevas amenazas» del crimen organizado o instrumentalizadas en los conflictos político-sociales, contraviene en muchos casos las recomendaciones de los Acuerdos de Paz o de las cdv. El control civil de las Fuerzas Armadas y la constitucionalidad de sus actos sigue siendo en la actualidad objeto de debate académico y político. Este trabajo ha intentado abordar algunos aspectos en relación con la implementación de las recomendaciones de las cdv que pueden permitirnos pincelar posibles explicaciones de por qué las ff. aa. siguen teniendo tanto poder estratégico en las actuales democracias contemporáneas.

En relación con la formulación, se observa cómo las recomendaciones destinadas a la reforma de ff. aa. y Policía no han ocupado un lugar central respecto al resto de recomendaciones como pueden ser las reformas administrativas o judiciales. Dentro de dichas recomendaciones, las reformas de las ff. aa. poseen una centralidad mayor que la reforma de la Policía, lo cual se explica por el protagonismo de las primeras en contextos dictatoriales o de guerra vividos en América Latina. Se ha indicado también que temáticas como la desmilitarización de la Policía, la justicia militar, las depuraciones, la investigación o la persecución de perpetradores de violaciones de derechos humanos no tienen presencia transversal en todos los países.

En lo que a la implementación respecta, se percibe que las cdv recientes (Brasil y Paraguay) tienen más problemas de seguimiento de la implementación de sus recomendaciones por la falta de información/tiempo o por coyunturas políticas adversas debido a los cambios gubernamentales. Sin embargo, sí se encuentran tendencias por países sobre el grado de implementación: así como Argentina y Chile tienen una alta tasa de implementación de las recomendaciones, lo contrario sucede en países como Guatemala, El Salvador o Perú, siempre atendiendo a las recomendaciones referidas a las Fuerzas Armadas y la Policía. Esto indica que contextos de transiciones posteriores al conflicto armado conllevan cuestiones más complejas a la hora de abordar este tipo de recomendaciones que impedirían su implementación. Respecto a las temáticas, se observa que las categorías con mayor número de recomendaciones (educación y formación, valores y procedimientos de actuación) poseen un porcentaje de implementación alto o parcial.

El artículo ha ordenado una vasta información, antes en bruto, para posibilitar en estudios posteriores una selección de casos de manera más precisa. Los datos presentados en este artículo suponen entonces un punto de partida importante para en futuros trabajos poder analizar no solo las recomendaciones que se encuentran sin implementar, sino las causas que han llevado a la variabilidad en su implementación. Esto permitirá comprender de mejor manera muchos de los déficits democráticos que las instituciones de seguridad y defensa tienen en la región. A ello hacía referencia Rut Diamint (2015: 166) cuando indicaba que América Latina seguía esperando unas fuerzas militares apolíticas y profesionales para la mejora de los estándares democráticos.

VII. Bibliografía

Ang, Milena y Nalepa, Monika. Can Transitional Justice Improve the Quality of Representation in New Democracies?, en prensa, en otros artículos, en línea: http://www.monikanalepa.com/uploads/6/6/3/1/66318923/annonymousms.pdf. Fecha de consulta: 25 de junio de 2019.

Bakiner, Onur. Truth Commission Impact: An Assessment of How Commissions Influence Politics and Society. The international Journal of Transitional Justice, 2014, vol. 8: 6-30.

Bakiner, Onur. Truth Commissions: memory, power and legitimacy. Philadelphia, Pennsylvania: University of Pennsylvania Press, 2016.

Barahona de Brito, Alexandra; González-Enríquez, Carmen y Aguilar, Paloma (eds.). The Politics of Memory: Transitional Justice in Democratizing Societies. Oxford: Oxford University Press, 2001.

Brahm, Eric. Uncovering the Truth: Examining Truth Commission Success and Impact. International Studies Perspectives, 2007, vol. 8: 16-35.

Brahm, Eric. Truth Commissions and Transitional Societies, The impact on human rights and democracy. New York: Routledge, 2010.

Brinkerhoff, Derick W. Rebuilding governance in failed states and postconflict societies: Core concepts and cross-cutting themes. Public Administration and Development, 2005, vol. 25: 3-14.

Castillo, Alberto. Justicia transicional, Comisión de la Verdad y Fuerzas militares. Reflexiones en torno al caso centroamericano. Revista unisci, 2018, vol. 47: 343-375.

cels-Asociación Civil Centro de Estudios Legales y Sociales. La guerra interna: cómo la lucha contra las drogas está militarizando América Latina. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Centro de Estudios Legales y Sociales, cels, 2018.

Collins, Cath. Post-transicional Justice. Human Rights Trials in Chile and El Salvador. Pennylvania: Pennsylvania State Univesity Press, 2010.

Diamint, Rut. A new militarism in Latin America. Journal of Democracy, 2015, vol. 4 (26): 155-168.

Falleti, Tulia G. y Mahoney, James L. El método secuencial comparado. Revista saap, 2016, vol. 10 (2): 187-220.

Forcada Barona. Ignacio. Derecho Internacional y Justicia Transicional. Cuando el Derecho se convierte en religión. Pamplona: Editorial Arazandi, 2011.

García Pinzón, Viviana. Reformas al Sector Seguridad en Contextos de Post-Conflicto Armado: Experiencias en Centroamérica y consideraciones sobre el Caso Colombiano. En Conferencia flacso-isa: “Poderes Regionales y Globales en un Mundo Cambiante”. Buenos Aires, julio de 2014.

Gibson, James L. Overcoming Apartheid: Can Truth Reconcile a Divided Nation? Politikon, 2004a, vol. 31 (2): 129-155.

Gibson, James L. Truth, Reconciliation, and the Creation of a Human Rights Culture in South Africa. Law & Society Review, 2004b, vol. 38 (1): 5-40.

González, Eduardo y Howard, Varney (eds.). Brasilia: Comisión de Amnistía del Ministerio de Justicia de Brasil. New York: Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2013.

Hazan, Pierre. Measuring the impact of punishment and forgiveness a framework for evaluating transitional justice. International Review of the Red Cross, 2006, vol. 88 (861): 19-47.

Hunjoon, Kim. Expansion of Transitional Justice Measures. A comparative Analysis of Its Causes. Tesis doctoral. University of Minnesota, 2008.

Hunjoon, Kim y Sikkink, Kathryn. Explaining the Deterrence Effect of Human Rights Prosecutions for Transitional Countries. International Studies Quarterly, 2010, vol. 54 (4): 939-963.

Kenney, Charles y Spears, Dean. Truth and Consequences: Do Truth Commissions Promote Democratization? Paper presentado en el Congreso de la American Political Science Association, Washington Hilton. Washington, dc, Sep 01, 2005.

Langer, Johannes. Are Truth Commissions Just Hot-Air Ballons? A reality Check on the Impact of Truth Commissions Recommendations. Desafíos, 2010, vol. 29: 177-210.

Long, William J. y Brecke, Peter. War and Reconciliation: Reason and Emotion in Conflict Resolution. Cambridge, ma: mit Press, 2003.

Martínez Barahona, Elena; Gutiérrez Salazar, Martha Liliana y Rincón Fonseca, Liliana. Impunidad en El Salvador y Guatemala. De la locura a la esperanza: ¿Nunca Más? América Latina Hoy, 2012, vol. 61: 101-136.

Mendeloff, David. Truth-Seeking, Truth-Telling and Postconflict Peacebuilding: Curb the Enthusiasm? International Studies Review, 2004, vol. 6 (3): 355-380.

Millán Hernández, Juanita Andrea. Comisiones de la Verdad y posibles aprendizajes para el caso colombiano. Papel Político, 2015, vol. 20 (2): 425-459.

Olsen, Tricia D.; Payne, Leigh A. y Reiter, Andrew G. Transitional Justice in Balance. Comparing processes, weighing efficacy. Washington: United States Institute of Peace Press, 2010a.

Olsen, Tricia D.; Payne, Leigh A. y Reiter, Andrew G. The justice balance: When transitional justice improves human rights and democracy. Human Rights Quarterly, 2010b, vol. 32 (4): 980-1007.

Olsen, Tricia D.; Payne, Leigh A.; Reiter, Andrew G. y Wiebelhaus-Brahm, Eric. When Truth Commissions Improve Human Rithgs. The International Journal of Transitional Justice, 2010, vol. 4: 457-476.

Ríos Figueroa, Julio. El Nuevo Militarismo. Revista Nexos, 1 de marzo de 2019, en línea: https://www.nexos.com.mx/?p = 41320. Fecha de consulta: 24 de junio de 2019.